Сьогодні однією з популярних форм місцевої демократії в Україні є органи самоорганізації населення. Органи самоорганізації населення (ОСН) - це будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, які у своїй більшості перейшли до нас з радянської муніципальної системи і на зорі незалежності іменувалися "органами громадського самоврядування". Логіка їх існування полягає в деконцентрації влади на місцевому рівні, перенесенні низки повноважень з рівня органів місцевого самоврядування на нижчий (самоорганізаційний) рівень через процедуру делегування повноважень.

За цього чинне законодавство закладає дуже демократичну базу функціонування органів самоорганізації населення, закріплюючи право на самоорганізацію не лише осіб, що постійно проживають у будинку, на вулиці, на території кварталу, мікрорайону (на основі реєстрації), а всіх, хто проживає на даній території, незалежно від реєстрації.
 
Органи самоорганізації населення є конституційними інститутами. Відповідно до статті 140 Конституції України "сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна". Стаття 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" відносить органи самоорганізації населення до системи місцевого самоврядування і визначає їх як "представницькі органи, що створюються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території в межах села, селища, міста". У 2001 році на виконання конституційних норм було прийнято Закон України "Про органи самоорганізації населення" від 11 липня 2001 року № 2625-III, яким було врегульовано питання створення, організації діяльності, визначення повноважень та відповідальності ОСН.
 
Відповідно до чинного законодавства алгоритм створення органу самоорганізації населення виглядає таким чином:
1) скликання зборів (конференції) жителів за місцем проживання, на яких приймається рішення про створення ОСН та обирається ініціативна група;
2) звернення ініціативної групи до відповідної ради про надання дозволу на створення ОСН;
3) розгляд питання про надання дозволу на створення ОСН відповідною радою; прийняття рішення про надання дозволу на створення ОСН або про відмову в його наданні;
4) проведення установчих зборів (конференції) органу самоорганізації населення, обрання ОСН, затвердження положення про ОСН;
5) легалізація органу самоорганізації населення (через повідомлення або реєстрацію).
 
Муніципальна практика діяльності органів самоорганізації населення є неоднорідною: скажімо, за даними Асоціації міст України, в Макіївці Донецької області створено 823 органи самоорганізації населення різних форм: 45 комітетів мікрорайонів, 3 сільських, 7 селищних, 262 будинкових, 276 вуличних, 227 квартальних комітетів, у Чернівцях діє 42 органи самоорганізації населення, серед них 2 комітети мікрорайонів, 22 квартальних, 8 вуличних, 8 будинкових комітетів, в Алчевську Луганської області - 209 будинкових, вуличних і квартальних комітетів, 8 комітетів мікрорайонів, у Бердянську Запорізької області - 8 комітетів мікрорайонів, більше трьох десятків вуличних комітетів тощо.
 
У територіальних громадах, де діють ОСН, спостерігаються досить прогресивні процеси. Зокрема в Новій Одесі Миколаївської області успішною виявилася практика діяльності комітету мікрорайону з контролю за місцевим водозабором, в Алчевську Луганської області спостерігаються позитивні зміни завдяки виконанню ОСН не лише власних, а й делегованих повноважень ради, в тому числі щодо благоустрою території, ремонту доріг, будівництва водогону. Очевидно, що значна частина органів самоорганізації населення працює саме у сфері благоустрою території, проте в Україні є приклади, коли ОСН ефективно діють і в сфері соціального захисту населення.
 
Процедура створення ОСН базується на волевиявленні жителів, що проживають на території самоорганізації, на зборах чи конференціях. Проте де-факто сьогодні в Україні рельєфно виділяються деякі основні "центри сили" в конституюванні ОСН. Відтак ОСН можуть створюватися з ініціативи:
1) органів місцевого самоврядування, які стимулюють цей процес "зверху", як правило, поновлюючи такі інститути радянського громадського самоврядування. як будинкові та квартальні комітети;
2) депутатів місцевих рад. Як показує українська муніципальна практика, більшість новостворених (а не поновлених) органів самоорганізації населення, особливо комітетів мікрорайонів, вуличних, квартальних комітетів, - це продукт діяльності депутатів місцевих рад. Так, у Кам'янці-Подільському в такий спосіб був створений комітет мікрорайону "Біланівка", в Бердянську ми маємо дуже цікавий приклад прив'язування ОСН до виборчого округу місцевого депутата шляхом створення комітету мікрорайону "32-й виборчий округ" тощо. Оцінюється така практика по-різному, в тому числі і як така, що профанує саму ідею ОСН. Але навіть якщо в діях народних обранців і є елементи утилітарної мотивації, ефект від такої діяльності для територіальної громади значний;
3) опозиційних груп впливу. Ознакою децентралізації влади в Україні є сформування на місцевому рівні сталих груп інтересів, які ставлять перед собою не ситуативні, а стратегічні завдання. Відтак під реалізацію останніх і створюється інфраструктура, елементом якої часто виступають і ОСН. Варіантом такої "самоорганізації" є фактичне ініціювання створення ОСН районними в місті органами самоврядування з метою використання їх під час локального протистояння з міськими органами самоврядування (цікаво, що досі в державі не зафіксовано жодного випадку, коли такою "групою інтересів" виступала би якась політична сила);
4) членів територіальної громади. На жаль, сьогодні прикладів саме такої самоорганізації "знизу" в Україні дуже мало. Причиною цього є низький рівень правової освіти членів територіальної громади, невіра в ефективність даної форми місцевої демократії, слабкість традицій самоорганізації.
 
Закон визначив перелік повноважень, що можуть передаватися органу самоорганізації населення. До них належить робота з громадянами, виконання облікових, контрольних функцій, надання громадянам певних соціальних послуг тощо. На перший погляд, закріплені за ОСН повноваження не дозволяють говорити про ОСН як самостійний чинник муніципальної політики, оскільки в даному переліку відсутні дозвільні, реєстраційні, розпорядницькі повноваження. Проте закон передбачає і делегування повноважень органів місцевого самоврядування органам самоорганізації населення, що значно розширює можливості ОСН.
 
У будь-якому разі логіка створення і функціонування ОСН дозволяє говорити про те, що законодавець моделював їх як одну з дієвих форм залучення членів територіальної громади до процесу прийняття рішень на місцевому рівні, оскільки:
1) органи самоорганізації населення є представницькими органами;
2) формою прийняття кадрових рішень у них є збори (конференція), в тому числі з приводу питання про дострокове припинення діяльності ОСН;
3) при формуванні ОСН розширяється коло осіб із муніципальною правосуб'єктністю тощо.
 
Це значить, що законодавець значно демократизував реалізацію частини повноважень місцевого самоврядування, перевівши їх у режим прямої демократії.
 
Відзначимо, що в рамках ОСН можуть діяти спеціалізовані підрозділи, що мають безпосередньо працювати з громадянами, вивчати побажання і настрої членів територіальної громади при формуванні управлінських рішень на місцевому рівні. Зокрема такими підрозділами-комунікаторами можуть бути громадські приймальні, покликані виконувати такі функції:
1) робота зі скаргами громадян на діяльність органів місцевого самоврядування; написання звернень, інформаційних запитів в органи місцевого самоврядування відповідно до законів України "Про звернення громадян" і "Про інформацію";
2) надання рекомендацій і консультування мешканців щодо висування місцевих ініціатив, проведення громадських слухань, загальних зборів громадян, написання індивідуальних і колективних звернень тощо;
3) вироблення рекомендацій на основі звернень громадян до органів місцевого самоврядування;
4) поширення просвітницької літератури з питань місцевого самоврядування, порядку плати за комунальні послуги тощо.
 
На жаль, на законодавчому рівні й досі залишається неврегульованою низка питань щодо порядку організації і діяльності ОСН. Насамперед це стосується реєстрації ОСН. Закон України "Про оподаткування прибутку підприємств" не згадує ОСН у переліку неприбуткових організацій, поданому в п. 11 статті 7 "Оподаткування неприбуткових установ і організацій": "Ця стаття застосовується до неприбуткових установ і організацій, які є: а) органами державної влади України, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами або організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів". Отож при реєстрації ОСН як платника податку виникає низка проблем з податковими інспекціями. У цьому зв'язку А. Ткачук радить легалізувати ОСН шляхом повідомлення без створення юридичної особи. Проте це не вихід, оскільки легалізація через повідомлення перетворює орган самоорганізації населення на ще одну бюрократичну ланку в системі місцевого самоврядування, тоді як реєстрація його як юридичної особи дає можливість ведення більш самостійної політики на користь жителів. Очевидно, з огляду на це необхідно внести зміни до Закону України "Про оподаткування прибутку підприємств" з тим, щоб ОСН було зараховано до числа неприбуткових організацій групи "а".
 
Низку законодавчо не прописаних правових прогалин можна заповнити на підзаконному рівні правового регулювання ОСН. Підзаконний рівень мають складати насамперед Загальне положення про органи самоорганізації населення в місті і Типове положення про орган самоорганізації (будинковий, вуличний, квартальний, ін. комітет), які можуть бути як самостійними актами муніципального нормотворення, так і складовими статуту територіальної громади.
 
Муніципальне регулювання порядку організації і діяльності ОСН покликане насамперед удосконалити процедуру оформлення ініціативи зі створення даних органів, адаптовану до реалій великих міст. Зокрема має бути зазначено, що формою реалізації ініціативи зі створення органу самоорганізації населення є крім зборів конференція членів територіальної громади міста, які постійно проживають на певній території. Положення мають встановлювати норму представництва, порядок реєстрації ініціативи про скликання установчої конференції (до прикладу, за письмовою заявою членів територіальної громади, що постійно проживають на території району). Далі варто визначити, за чиїм розпорядженням, у який термін і за чий рахунок скликається установча конференція, викласти порядок інформування про її проведення: через публікації в ЗМІ, персональні листи, листівки, об'яви на дверях під'їздів, на дошках оголошень тощо.
 
На місцевому рівні доцільно також удосконалити систему управління органу самоорганізації населення, в тому числі визначивши конференцію, яка може приймати рішення з усіх питань, віднесених до компетенції ОСН, вищою формою прийняття рішень на території самоорганізації. На нашу думку, положення мають урегульовувати і низку процедурних питань скликання конференції, збалансувавши в них інтереси як самих органів самоорганізації населення, так і органів місцевого самоврядування, а саме визначати суб'єктів скликання конференції (як приклад, комітет, міський голова з власної ініціативи або на вимогу не менше 10% жителів мікрорайону, міська рада), встановлювати періодичність її скликання, порядок матеріально-технічного забезпечення.
 
На нашу думку, в загальному положенні мають бути чітко прописані типовий перелік повноважень, що можуть делегуватися органам самоорганізації населення в разі їх створення, норми щодо організаційно-правових режимів взаємин ОСН і органів місцевого самоврядування (підконтрольності, підзвітності і відповідальності). Крім того, необхідно окреслити основні засади взаємин ОСН і підприємств та організацій, що перебувають у комунальній власності і знаходяться на території органу самоорганізації.
 
Ще одним із проблемних питань у практиці реалізації права на самоорганізацію населення є відсутність законодавчого регулювання режиму взаємин різних видів органів самоорганізації населення, які співіснують на одній території. До прикладу, якщо на певній території діють комітет мікрорайону і будинковий комітет, то незрозуміло, яким чином мають розподілятися між ними повноваження та фінансування їх виконання. У цьому зв'язку можна запропонувати кілька підходів:
1) установити ієрархію органів самоорганізації населення, яка б регламентувала організаційну, компетенційну і фінансову основу діяльності ОСН різного рівня;
2) визнати за можливе організацію тільки одного виду ОСН на рівні територіальної громади;
3) визначити механізм розподілу повноважень і коштів, що передаються на їх виконання, між ОСН різного рівня.
 
Один із сучасних фахівців з місцевого самоврядування В. Прошко пропонує поєднати перші два варіанти: "…для села, невеликого селища придатними будуть такі форми самоорганізації населення, як вуличні, квартальні комітети; для більшого населеного пункту - комітети мікрорайонів. В деяких випадках можна передбачити більш складні системи: комітети мікрорайонів у великому місті плюс вуличні, квартальні чи домові комітети, структурно підпорядковані комітету мікрорайону".
 
Як засвідчує досвід реалізації проекту "Толока", значна кількість посадових осіб місцевого самоврядування є прихильниками першого варіанта, а саме побудови системи органів самоорганізації в межах територіальної громади на основі режимів підзвітності, підконтрольності і відповідальності різних рівнів самоорганізації населення (будинкового, вуличного, квартального комітету, комітету мікрорайону тощо). Очевидно, така модель побудови системи органів самоорганізації дозволила б створити чітку управлінську вертикаль, забезпечити виконавську дисципліну діяльності ОСН. Проте, на нашу думку, "ієрархізація" системи ОСН порушує статтю 5 Закону України "Про органи самоорганізації населення", відповідно до якої принципи підзвітності, підконтрольності і відповідальності в організації та діяльності ОСН стосуються лише взаємин останніх з відповідними радами та жителями, які обрали даний орган самоорганізації населення. Крім того, при визначенні суб'єктів реалізації розпорядчих і контрольних процедур закон не згадує жодних органів "вищого" рівня стосовно ОСН. Так, рішення ОСН можуть призупинятися виключно відповідними радами; контроль за фінансовою діяльністю ОСН здійснюють відповідні ради, їх виконавчі комітети, збори (конференція) жителів, органи державної влади; прийняття рішення про дострокове припинення повноважень органу самоорганізації населення відноситься до компетенції рад, зборів (конференції) жителів або суду; до того ж відповідно до чинного законодавства в переліку підстав відповідальності ОСН не включено пункт про невиконання рішень ОСН "вищого" рівня.
 
З управлінського погляду, доцільним виглядає й інший варіант правового регулювання територіального співіснування органів самоорганізації населення, а саме модель однорівневої самоорганізації - скажімо, створення виключно квартальних чи будинкових комітетів. Але, знову ж таки, в даному випадку буде звужено норми статті 7 Закону України "Про органи самоорганізації населення", яка визначає територіальну основу діяльності ОСН, а також і статті 8, яка прив'язує межі території самоорганізації до зборів (конференції) жителів за місцем проживання, а не за територією, визначеною відповідною радою.
 
Відтак, на нашу думку, на локальному рівні правомірним може бути лише створення механізму автономного співіснування органів самоорганізації різного рівня. Це може бути досягнуто за рахунок ужиття таких заходів:
1) затвердження модельного переліку повноважень (власних і делегованих) на основі критерію територіальності, які можуть передаватися ОСН з визначенням пріоритету менших самоорганізаційних форм;
2) фінансування з відповідних бюджетів окремо органів різного самоорганізаційного рівня з урахуванням визначених повноважень;
3) вирішення компетенційних спорів між органами самоорганізації різного рівня за посередництва органу місцевого самоврядування, що надав дозвіл на створення ОСН.
 
Проте дійсно дієвим механізмом місцевої демократії органи самоорганізації населення стануть лише в тому разі, якщо їхні повноваження будуть фінансовані на належному рівні. Для цього в українській практиці застосовується два підходи:
1) фінансування за можливостями бюджету;
2) фінансування повноважень за визначеними нормативами.
 
Так, у Бердянську на ОСН виділяються кошти в розрахунку 1,17 грн. на одного жителя, що проживає на території самоорганізації; в Києві цього року на виконання повноважень ОСН виділено 1 млн. грн., на наступний рік передбачається виділити 9 млн. грн.; у Кам'янці-Подільському, де поки що зареєстровано лише комітет мікрорайону "Біланівка", на ОСН в бюджеті планується закласти всього 5 тис. грн. Очевидно, що сьогодні існує потреба у виробленні такої методики обрахунку фінансування повноважень ОСН, яка б дозволила справедливо розподіляти кошти на користь органів самоорганізації населення.
 
Підбиваючи підсумок, варто зазначити, що ОСН не є формою, за допомогою якої розв'язуються всі питання місцевого самоврядування (скажімо, в деяких випадках значно зручнішою для вирішення проблем будинку є така форма, як об'єднання співвласників багатоквартирного будинку). Але як один із системних інститутів місцевої демократії ОСН містить у собі потенційну можливість адекватного реагування на неналежне виконання органами місцевого самоврядування своїх повноважень, ігнорування вимог виборців тощо. Однак для того, щоб ця форма місцевої демократії була ефективною, потрібна належна мотивація і професійна підготовка членів ОСН (чого поки що, на жаль, не спостерігається), але це тема для окремого розмови.